Alimman kerroksen työttömät

 

Pitkäaikaistyötön ohjataan yhä useammin kunnan sosiaalitoimen asiakkaaksi ja kuntouttavan työtoiminnan piiriin, sanktioiden uhalla. Kuntouttava työtoiminta on ehkä toimintaa, mutta se ei ole työtä ja vielä vähemmän kuntoutusta. Työttömälle toiminnan pitäisi olla ensimmäinen askel kohti oikeaa palkkatyötä, mutta monen mielestä siitä on tullut kunnille helppo tapa saada ilmaista työvoimaa. 

Työ sujuu hellepäivänäkin rutiinilla Vantaan kaupungin uusimmassa työvalmennustalossa Reelissä. Päiväkotien likapyykkiä tuovat pakettiautot ajavat katetulle pihalle. Pyykki puretaan autoista, lajitellaan ja ladataan pesukoneisiin. Sitten pyykit mankeloidaan ja kuljetetaan takaisin päiväkoteihin. Pyykinpesun vaiheista huolehtivat henkilöt eivät kuitenkaan ole Vantaan kaupungin tai esimerkiksi ostopalveluyrityksen työntekijöitä vaan kuntouttavan työtoiminnan piirissä olevia vantaalaisia työttömiä. Toiminnan sääntöjen mukaan heitä kutsutaan asiakkaiksi. Pyykinpesu tai mankeloiminen ei tässä pesulassa ole työtä vaan työtoimintaa.

Kuntouttava työtoiminta on lakisääteistä aktivointia pitkäaikaistyöttömille. Sen tavoitteena on työllistymismahdollisuuksien sekä elämänhallinnan edistäminen. Kuntouttavaa työtoimintaa järjestävät kunnat, eivät siis valtion ylläpitämät TE–toimistot.  Kuntouttavan työtoiminnan käyttö on lisääntynyt selvästi viime vuosina. Vuonna 2010 toimintaan osallistui noin 15 000 henkeä, vuonna 2013 osallistujia oli 24 200 ja viime vuonna jo noin 25 700. Ilmeinen syy kuntouttavan työtoiminnan lisääntymiselle on pitkäaikaistyöttömyyden kasvu. Pitkäaikaistyöttömiä on nyt yli kymmenen prosenttia enemmän kuin vuosi sitten. Heinäkuussa 2016 yli vuoden työttömänä oli ollut jo 127 000 henkilöä. Toinen syy toiminnan yleistymiselle piilee kuntataloudessa. Valtio kannustaa kuntia toiminnan käyttöön rahalla. Edellinen hallitus lisäsi kannustimia entisestään. Nykyään valtio rankaisee kuntaa jokaisesta yli 300 päivää työmarkkinatuella olleesta kuntalaisesta siten, että kunta joutuu maksamaan puolet hänen työmarkkinatuestaan. Jos työttömyyttä on kestänyt yli tuhat päivää, maksettavaksi tulee jo 70 prosenttia. Tästä työmarkkinatuen kuntaosuudesta kunta välttyy järjestämällä pitkäaikaistyöttömille työtä tai kuntouttavaa työtoimintaa. Kunta saa kuntouttavan työtoiminnan järjestämisestä säästöjen lisäksi myös palkkiota. Jokaisesta päivästä, jonka työtön on kuntouttavan työtoiminnan piirissä kilahtaa kunnan kassaan 10,09 euroa normaalien sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuuksien lisäksi. Myös toimintaan osallistuva työtön saa hieman ylimääräistä rahaa. Työmarkkina- tai toimeentulotuen päälle valtio maksaa yhdeksän euroa jokaisesta työtoiminnassa vietetystä päivästä.

Kuntouttavaa työtoimintaa alettiin suunnitella 2000-luvun alussa. Kuntien haluttiin ottavan enemmän vastuuta työttömyyden hoidosta ja myös pitkäaikaistyöttömien syrjäytymistä haluttiin torjua. Hankkeen vastustajat pelkäsivät, että Suomeen syntyisivät palkkatyömarkkinoiden rinnalle palkattomaan työhön perustuvat markkinat ja että viimesijaisesta sosiaaliturvasta tulisi vastikkeellista. Laki kuntouttavasta työtoiminnasta säädettiin vuonna 2001 siten, että toiminnan järjestämistä sääntelivät monet rajaukset. Kuntouttavaa työtoimintaa ei esimerkiksi saa järjestää yrityksissä eikä sillä saa korvata palkkatyötä. Toimintaan ei saa myöskään velvoittaa normaalisti työkykyistä työtöntä. Työkykyisiä varten ovat TE-toimistojen palvelut.

Sitä mukaa kuin kuntouttava työtoiminta on yleistynyt, on myös sitä vastaan esitetty kritiikki yltynyt. Uuninpankkopoika-blogistaan tunnetuksi tullut juristi Sakari Timonen on nostanut Reeli-pesulan esimerkiksi kuntouttavan työtoiminnan käyttämisestä säästöjen takia. Timonen siteeraa Vantaan kaupunginhallituksen pöytäkirjaa marraskuulta 2014. Pöytäkirjassa todetaan, että Vantaan päivähoidon puhtauspalveluiden kustannukset ovat neljänneksen korkeammat kuin verrokkikunnissa.  Säästöratkaisuksi hallitus hyväksyi pyykkihuollon järjestämisen yhdessä tai kahdessa keskitetyssä pesulassa yhteistyössä työllisyyspalveluiden kanssa. Reeli-pesulan toiminta käynnistyi syksyllä 2015 ja pääasiassa kuntouttavan työtoiminnan asiakkaat alkoivat huolehtia päiväkotien pyykeistä. Aikaisemmin jokaisessa päiväkodissa oli oma pesula ja päiväkotien laitoshuoltajat huolehtivat pyykinpesusta. Työllisyyspalveluiden johtaja Heidi Nygrén Vantaan kaupungilta sanoo, että säästöjä lähdettiin etsimään päiväkotien puhtauspalveluista, koska lasten toiminnoista ei haluttu säästää. ”Myös työllisyyspalveluiden tehtävänä on tuottaa palveluita, jotka aidosti edistävät työllistymistä. Tämäntyyppistä pesulatoimintaa on järjestetty muissa kunnissa, ja halusimme kokeilla sitä.” Reelin palveluesimies Rauno Lipsasen mukaan Reelin pesulatoiminta on pienimuotoista eikä pesulan tuottavuutta voi verrata liiketoimintaperiaatteella toimiviin pesuloihin. Niissä tuottavuus on moninkertainen. Reelissä pyykinpesuun eri vuoroissa osallistuu 30–40 kuntouttavan työtoiminnan asiakasta. Lisäksi pesulassa työskentelee viisi työkokeilijaa sekä muutama työharjoittelua suorittava opiskelija.

Tietysti kunnille koituu kuntouttavan työtoiminnan järjestämisestä myös menoja, esimerkiksi työtoiminnan ohjaajien palkoista. Reelissä toimintaa ohjaa yhdeksän työntekijää. Palveluesimies Lipsasen lisäksi palkattuna on yksi sosiaaliohjaaja sekä kaksi muuta ohjaajaa, jotka ohjaavat päivittäistä työtä sekä auttavat uravalmentajan kanssa työnhaussa. Muut viisi ohjaajaa on työllistetty määräaikaisesti valtion palkkatuella. Heidi Nygrénin mukaan Vantaa tarjoaa työtoiminnan asiakkaille paitsi uraohjausta myös muita tukitoimia, kuten atk-opetusta sekä maahanmuuttajataustaisille asiakkaille kielikoulutusta.

”Reelin toiminnan kautta ei kaupungille ole tähän mennessä syntynyt säästöjä, maksaahan esimerkiksi varhaiskasvatuksen toimiala työllisyyspalveluille pyykkien pesemisestä. Suurimmat säästöt syntyvät siitä, että uusiin päiväkoteihin ei tarvitse rakentaa pesulaosastoa. Ja siitä, että Reelin avulla vantaalaiset pitkäaikaistyöttömät pystyvät toivottavasti työllistymään”, Nygrén sanoo.

Kuntouttavan työtoiminnan asiakkaita on myös kuntien tavallisilla toimipaikoilla. Varsinaissuomalainen Sinikka on lähes valmis lähihoitaja. Hänen työhistoriaansa kuuluu muun muassa kymmenen vuoden työskentely vanhainkodissa. Avioerosta alkoi vaikea jakso elämässä ja noin viiden vuoden työttömyys. Nyt Sinikka on työskennellyt kuntouttavan työtoiminnan kautta kotikuntansa vanhainkodissa vuoden verran. Hän on ollut toimintaan hyvin tyytyväinen. On hyvä, että päivissä on tekemistä ja myös yhdeksän euron korvaus toimintapäiviltä on tervetullut. Sinikan kohdalla kuntouttava työtoiminta on normaalia vanhusten perushoitoa. Sinikka on myös silloin tällöin saanut tehdäkseen muutaman päivän sijaisuuksia vanhainkodissa, ja kesäksi hänet on palkattu lomansijaiseksi. Sinikan kohdalla kunta siis vaikuttaisi teettävän normaalia palkkatyötä kuntouttavana työtoimintana. Sinikan kotikunnasta todetaan, että vanhainkodeissa kuntouttavan työtoiminnan asiakkaat tekevät yleensä avustavia tehtäviä, esimerkiksi kattavat ruokapöydän tai seurustelevat vanhusten kanssa. Jos asiakas itse haluaa, hän voi avustaa myös hoitotyössä varsinaisen hoitajan apuna, mutta ei koskaan itsenäisesti. Kunnan edustajan mukaan kuntouttavan työtoiminnan asiakkaita ei sijoiteta sellaisiin töihin, joista on työntekijä parhaillaan lomautettuna. Vantaalla noin neljäsosa kuntouttavan työtoiminnan asiakkaista on tavallisilla työpaikoilla, esimerkiksi päiväkodeissa ja kirjastoissa. Heidi Nygrénin mukaan heitä ei koskaan lasketa mukaan  henkilöstömitoitukseen ja he tekevät vain avustavia tehtäviä, esimerkiksi pukevat ja leikittävät lapsia päiväkodeissa.

Avustavia tai ei, kyse voi olla laittomuudesta. Kuntouttavasta työtoiminnasta vastaava johtaja Eveliina Pöyhönen sosiaali- ja terveysministeriöstä toteaa, että kuntouttavalla työtoiminnalla ei saisi korvata virka- tai työsuhteessa tehtävää työtä. Tämä koskee myös avustavia tehtäviä. Kuntien kannalta sopivan työtoiminnan löytämistä mutkistaa se, että kuntouttavan työtoiminnan on lain mukaan oltava työmarkkinoille pääsyn kannalta mielekästä ja riittävän vaativaa – mutta se ei siis kuitenkaan saa korvata työ- tai virkasuhteista työtä. Pöyhönen myöntää mahdollisen ristiriidan.

”On myönnettävä, että tämänhetkisessä lainsäädännössä ei ole tarpeeksi tarkkarajaisesti määritelty sitä, minkälaiset työtehtävät olisivat mielekkäitä kuntouttavana työtoimintana tehtäviksi ilman, että ne korvaisivat työ- tai virkasuhteista työtä. Lainsäädännön uudistamisen yhteydessä määrittely yritetään tehdä tarkemmaksi.”

Pöyhösen mukaan pääluottamusmiehellä on oltava mahdollisuus seurata, ettei kuntouttavalla työtoiminnalla korvata työ- tai virkasuhteista työtä. Työttömien valtakunnallisen yhdistyksen puheenjohtajan Jukka Haapakosken mukaan käytännössä asiaa ei kuitenkaan valvota. Reelistä on kanneltu Uudenmaan aluehallintovirastoon. Viime lokakuussa virasto totesi Reelin toiminnan lainmukaiseksi.

pesula2-v2

Tulkinnanvarainen on myös sääntö siitä, kuka voi osallistua kuntouttavaan työtoimintaan. Lain mukaan toimintaan voivat osallistua sellaiset työttömät, jotka eivät työ- tai toimintakykynsä asettamien rajoitusten vuoksi kykene ottamaan osaa TE-hallinnon ensisijaisiin palveluihin, vaikkapa työvoimakoulutukseen tai työkokeiluun. Pelkästään työn puute siis ei saisi olla syynä siihen, että asiakas ohjataan kuntouttavaan työtoimintaan. Vuoden 2015 alussa sosiaali- ja terveysministeriö tiukensi ohjeistusta. Kuntia muistutettiin siitä, että kuntouttava työtoiminta ei ole massatoimintaa, vaan sen on oltava räätälöityä kuntoutusta kuntoutuksen tarpeessa oleville. Rauno Lipsasen mukaan Reelin asiakkaita yhdistää oikeastaan pelkästään se, että he ovat vantaalaisia työttömiä. Asiakkaista runsaat puolet on maahanmuuttajia.

”Osalla pitkä työttömyys johtuu jostakin diagnosoimattomasta vammasta, esimerkiksi oppimisvaikeuksiin liittyvästä, mutta monella on taustalla vain pitkittynyt työttömyys. Ala on voinut kadota alta, kuten vaikkapa kirjanpainajilla. Maahanmuuttajille suomen kielen osaamattomuus on tärkeä työn saamista vaikeuttava tekijä”, Lipsanen kertoo.

Eveliina Pöyhönen myöntää, että kunnan kasvanut maksuosuus pitkäaikaistyöttömien työmarkkinatukimenoista saattaa aiheuttaa painetta ohjata kuntouttavaan työtoimintaan myös työkykyisiä ihmisiä. Vantaalla on myös paljon pitkäaikaistyöttömiä, jotka eivät ole kuntouttavassa työtoiminnassa. Heidi Nygrénin mukaan työmarkkinatuen kuntaosuutta maksetaan noin 3 500 työttömästä. Kuntouttavan työtoiminnan käyttö on kuitenkin lisääntynyt selvästi viime vuosina. Vuonna 2008 toimintaan osallistui 180 henkeä, tänä vuonna jo noin 1 300.

Eikö kunta voisi yksinkertaisesti työllistää pitkäaikaistyöttömiä välttyäkseen ”sakkomaksulta”? THL:n tutkija Peppi Saikku puhkeaa nauramaan. Ehdotus on niin yllättävä.

”Monessa kunnassa kipuillaan asian kanssa. Yksi mahdollisuus olisi työllistää palkkatuella. Ongelmana on se, että palkkatukeen on osoitettu niin vähän rahaa”, työttömien aktivointitoimista tutkimusta tehnyt Saikku sanoo.

Palkkatuesta puhutaan kaihoten Reelinkin kahvipöydässä. Palkkatuki olisi iso askel eteenpäin, voisi saada edes puoleksi vuodeksi oikean työpaikan. Lomat, työterveyshuolto, mahdollisuus ansiosidonnaiseen päivärahaan. Ja tietysti palkkaa. Mutta palkkatuettu työpaikka jää monelle haaveeksi. Yksi matkii viranomaispuhetta: ”Palkkatukirahat ovat loppuneet tältä vuodelta.”

Haapakosken mukaan palkkatukityöllistäminen oli yleisin työllistämistoimi ennen kuntouttavan työtoiminnan käynnistymistä. Nyt palkkatukea käytetään selvästi vähemmän, vaikka Haapakosken mukaan myös palkkatuella voitaisiin työllistää räätälöidysti. Palkkatuki on osa valtion työllisyysmäärärahoja samoin kuin esimerkiksi starttiraha tai työvoimakoulutukseen varatut rahat. Siihen ei erikseen budjetoida rahaa vaan Ely-keskukset voivat päättää, mihin ne haluavat suunnata niiden käytössä olevat työllisyysmäärärahat. Työllisyysmäärärahoja vähennettiin erityisesti viime hallituskaudella. Jukka Haapakosken mukaan vuonna 2008 työ- ja elinkeinoministeriö osoitti työllistämiseen 554 miljoonaa euroa. Samana vuonna pitkäaikaistyöttömiä oli noin 40 000. Vuodelle 2017 työllistämiseen on budjetoitu 438 miljoonaa euroa. Tällä haavaa yli vuoden työttömänä on ollut 120 000 suomalaista.

Miksi palkkatukiraha vähenee, vaikka pitkäaikaistyöttömyys kasvaa? TEM:n hallitusneuvos Päivi Pihlajisto sanoo, että julkiselle tai kolmannelle sektorille ei varoja haluta suunnata, koska viime vuosina vain harva on työllistynyt niiltä palkkatukijakson jälkeen avoimille työmarkkinoille. Työministeri Jari Lindström (ps.) vahvistaa linjauksen.

”Työllisyysmäärärahoja kuten palkkatukea tullaan jatkossakin suuntaamaan nimenomaan yrityksille, koska katsomme, että sitä kautta voisi syntyä pitkäkestoisia työpaikkoja.”

STM:n selvityksen mukaan noin kolmanneksessa kuntouttavan työtoiminnan jaksoista henkilö etenee TE-toimiston palvelujen piiriin. Usein tämä voi tarkoittaa vain työkokeilujaksoa, jopa samassa paikassa, jossa henkilö on ollut kuntouttavassa työtoiminnassa.  Oikeaan työllistymiseen kuntouttava työtoiminta johtaa vain harvoin. Tämä todettiin muun muassa muutama vuosi sitten pääkaupunkiseudulla THL:n toteuttamassa tutkimuksessa. Yleisimpiä jatkopolkuja olivat paluu työttömäksi työnhakijaksi tai uusi kuntouttavan työtoiminnan jakso. Osa asiakkaista ohjautui myös kuntoutukseen tai hoitoon. Työllistymistä vaikeuttaa työn vaatimusten lisääntyminen. Peppi Saikun mielestä erilaisille hoiva- ja avustaville töille olisi edelleen kysyntää. Harva vain haluaisi maksaa niistä palkkaa.

”Herää myös ilkeä kysymys, mikä intressi kunnalla on palkata ihmisiä rahalla, jos heitä saa kuntouttavalla työtoiminnalla.”

SELVITYSTEN  MUKAAN mukaan useimmat kuntouttavaan toimintaan osallistuvat ovat olleet siihen itse asiassa varsin tyytyväisiä. Se tuo päivärytmin ja sosiaalisen ympäristön. Vantaan Heidi Nygrénin mukaan Reelin asiakastyytyväisyyskyselyssäkin asiakkaat olivat melkein täysien pisteiden edestä tyytyväisiä. Moni asiakas on myös niin köyhä, että yhdeksän euronkin lisätulo päivässä on tervetullutta. Mutta myös toimintaan tyytymättömiä asiakkaita on. Osa tavallisilla toimipaikoilla työtoiminnassa olleista kokee ammattitehtävissä palkatta työskentelyn epäoikeudenmukaisena. Toimintakeskusten työt saatettiin kokea turhauttavina. Suuri ongelma on periaatteellinen. Kuntouttavaan työtoimintaan voidaan nykymuodossaan velvoittaa sanktion uhalla. Siis pakolla ilmaiseen työhön. Kuntouttavasta työtoiminnasta sovitaan aktivointisuunnitelmassa, jonka laativat yhteistyössä työ- ja elinkeinotoimisto, kunta ja työtön henkilö. Työttömän on osallistuttava suunnitelman laatimiseen työttömyysetuuden menetyksen uhalla. Kuntouttava työtoiminta sisällytetään aktivointisuunnitelmaan silloin, kun mainitut tahot ”yhdessä katsovat, että se on henkilölle sopivin palvelu”. Teoriassa työttömän pitäisi siis voida vaikuttaa siihen, kirjataanko aktivointisuunnitelmaan kuntouttavaa työtoimintaa vai ei. On epävarmaa, toteutuuko oikeus käytännössä. Mutta jos työtoiminta aktivointisuunnitelmaan tulee, se muuttuu pakolliseksi.

Ehkä tulevaisuudessa löydetään reilumpi ratkaisu. Uusia toimintamalleja kuntouttavaan työtoimintaan aletaan testata loppuvuodesta osana Osatyökykyisille tie työelämään -kärkihanketta. Työministeri Lindström kertoo, että ensi vuodeksi suunnitellaan kokeilua, jossa työnantajalle maksetaan määräajan peruspäivärahaa vastaava summa, jos hän palkkaa työttömän.

Taru Berndtson 
Kuvitus: Maxim Usik

Juttua varten on haastateltu kehittämispäällikkö Erja Lindbergiä Kuntaliitosta, THL:n kehittämispäällikkö Jarno Karjalaista sekä erityisasiantuntija Hanna Liski-Wallentowitzia työ- ja elinkeinoministeriöstä.
”Sinikan” nimi on muutettu.  

pesula-v2